下放用地审批权绝不意味着城市可以“摊大饼”

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近年来，中国土地制度中的一些深层次矛盾日益突出，从中国广袤的土地上进行制度改革有望成为激活新的生产力的金钥匙。3月30日，自然资源部就《土地管理法实施条例(修订稿)》公开征求意见。此次征求意见稿的重点是，农村集体建设用地应进入市场，征地过程中应维护农民权益，地方政府应获得更多的土地使用自主权。

3月30日，自然资源部就《土地管理法实施条例(修订稿)》(征求意见稿)公开征求意见，这意味着新《土地管理法》的详细规划已经出台，为进一步推进我国土地制度改革奠定了基础。

土地制度是一个国家的基本制度。多年来，我国土地制度中的一些深层次矛盾日益突出，如征地引发的社会矛盾较多；农村土地和城市土地不能享有相同的权利和价格。到目前为止，中国的改革正处于游戏的中间，需要更深层次的改革来释放新的经济增长势头。中国广袤土地上的制度改革有望成为激活生产力的金钥匙。

去年8月26日，全国人大常委会第十二次会议通过了修改《土地管理法》的决定，该决定将于今年1月1日生效。此前，2014年底，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于农村土地征收、集体管理建设用地入市和宅基地改革试点工作的意见》，并开始在全国范围内部署农村土地制度改革试点。2015年2月，全国人大常委会授权国务院在33个县进行试点改革。《土地管理法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)的公众咨询是一个具体的操作指南，改革的重点是什么？这对中国下一次土地制度改革会有什么影响？对土地市场和房地产市场有什么影响？

打开农村和城市的界限

在这次颁布的实施条例中，农村集体建设用地入市引起了广泛关注。改革的核心是打破农村土地多年不能直接进入市场的二元体制，消除城乡一体化发展的制度障碍。

实施条例明确了集体建设用地市场交易的要求和程序，要求集体建设用地的使用必须遵循节约集约的原则，优先使用现有建设用地，严格控制新增集体建设用地规模。但是，条例也灵活地作出了政策安排，即允许通过土地整理等方式进行区位调整。，以便合理使用集体管理的建设用地。

同时，进入市场的集体经营性建设用地必须符合国家土地空规划，并确定为工商经营性用地，还必须符合三个条件:明确产权、依法办理土地权属登记、配套开发建设基础设施。进入市场的土地应报县政府审查。符合要求的，县级政府应当将其纳入年度建设用地供应计划。

过去，中国原有的土地管理法规定，任何单位和个人需要使用土地必须使用国有土地。新修订的《土地管理法》删除了这一条，规定农村集体建设用地符合规划，依法登记，经集体经济组织三分之二以上成员批准，可以出售或者出租给农村集体经济组织以外的单位或者个人。用户也可以通过转让、交换和抵押再次转让。

此前，在33个土地制度改革试点地区，建设用地集体管理进入市场，促进了城乡建设用地的统一。自然资源部部长鲁浩表示，集体建设用地被赋予与国有建设用地同等的权力，集体管理建设用地被纳入国有建设用地市场的公开交易，充分发挥了市场在土地资源配置中的决定性作用，实现了城乡土地的平等进入和公平竞争。

集体建设用地入市会不会对土地市场和房地产市场产生重大影响？专家表示，进入市场的土地必须符合规划，并具备必要的开发建设基础设施，这实际上限制了开发规模，以防止个别地区出现激进行为，避免可能出现的无序供应。

粗略计算，农村集体建设用地存量占全国建设用地总量的9%。就总量而言，集体建设用地入市对土地市场的影响有限。

应该注意的是，集体管理的建设用地进入市场并不是一个开放的“小产权房”。此举更多的是为工商业提供生产和经营用地，而不允许将这些土地用于房地产开发。城市人不允许在农村买房子。

然而，在一些土地供应紧张的大城市，长期租赁公寓和租赁住房可能成为集体建设用地进入市场的一大选择。因此，对于租房者来说，租金可能会因为供应量的增加而下降。

核心是维护农民权益

实施条例细化了征地程序，其核心是维护农民权益。条例规定了土地状况调查、社会稳定风险评估、公告、听证、补偿登记和协议签署等法律程序的具体实施要求。主要包括:发布征地启动公告，开展土地现状调查和社会稳定风险评估；组织编制征地补偿安置方案；签订征地补偿安置协议。

此前，新修订的《土地管理法》首次明确规定了土地征收的公共利益，并明确规定只有军事外交、政府组织的基础设施建设等六种情况下才能行使国家征收权。同时，新《土地管理法》改变了过去由原土地用途确定的土地补偿标准，代之以不同地区的综合地价。

过去，中国原有的《土地管理法》规定，土地征用是城市建设用地的唯一出路。这样，当发展所需的土地和土地存量有限时，征地范围就很难局限于公益范围，导致征地范围不断扩大。

相关专家表示，新规定有利于逐步缩小征地范围和规模。同时，更加合理的补偿标准保障了农民的基本权益。

同时，该条例保护农村村民宅基地的权益，要求在城市、县、乡(镇)和村庄规划中科学划定宅基地的范围。明确了宅基地的申请程序以及自愿有偿退出和宅基地更新的要求。

新规定不仅保证了村民有住的地方，而且实现了农村土地的节约和集约利用。与此同时，农民不需要从自己的家中退出，农村住房抵押贷款、有偿退出和流转的配套制度设计增加了农民的财产性收入。

给地方政府更多的自主权

《条例》的另一个亮点是，根据“权利和责任平等”的原则，地方政府在土地使用方面拥有更大的自主权，例如建设用地审批权限的下放，这一点以前曾引起广泛关注。

《条例》规定，要优化建设用地审批内容，简化审批程序，统筹城乡土地利用管理。改革土地计划管理制度，将年度建设用地供应计划纳入土地利用计划。规定各级人民政府应当加强土地利用规划管理，控制建设用地总量。同时，特别强调县级政府应将集体建设用地纳入年度建设用地供应计划。

与此同时，根据“权利和责任平等”的原则，地方政府在土地使用方面享有更大的自主权。国务院可以授权省、自治区、直辖市人民政府批准省、自治区、直辖市人民政府所在地的城市、100万人口以上的城市和国务院指定的城市将永久性基本农田以外的农用地转为建设用地。

国土资源部空土地使用管理司负责人表示，一方面，这一改革赋予了省人民政府更大的自主权，大大提高了土地使用审批的效率；另一方面，中央部委可以投入更多精力进行有效监督。

该负责人表示，下放土地使用审批权限并不意味着城市可以“摊大蛋糕”。城市开发建设仍必须满足空土地的规模和布局以及城市发展边界的控制要求，还必须满足年度土地利用规划的要求。