深化个人所得税改革的成效与问题

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朱新宁周陈霞

中国新的个人所得税法自2019年1月1日起正式实施，有效推动了供给侧结构改革以“降低成本”，发挥了积极财政政策反周期调整的协同作用以提高质量和效率，促进了国家治理体系和治理能力的现代化。

改革成效

2019年11月20日，国务院常务会议决定，综合收入不超过12万元/年或年欠税较低的纳税人，两年内免于清缴义务。《关于个人所得税综合所得税汇算清缴有关政策问题的公告》明确了汇算清缴的范围、时间和方式，进一步巩固和促进了改革红利的生根。2020年3月1日，个人所得税迎来了第一个报告期的最终结算和支付，并对两个以上收入的高收入人群进行了再分配和调整，显示了改革的重要初衷，即向中低收入群体倾斜。

(a)减轻纳税人的负担。在2019年新税法实施的第一年，减税效果更加显著。全年税收收入10388亿元，同比下降25.1%，占税收收入的比重比2018年下降2.3个百分点，表明税制改革降低了税收增长，减轻了纳税人负担。

(二)促进消费市场的活力。此次税制改革实行两步走战略:从2018年10月1日开始，工资和薪金收入将按每月5000元的基本扣除额和新的税率表执行；2019年1月1日，首次实施了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金、养老等六项特殊扣除。这两项措施的叠加大大减轻了中低收入群体，特别是工薪阶层的负担；生活负担重的群体(赡养老人或大病医疗费用)获得最大的红利，这有助于改善民生。假设商品价格保持相对稳定，个人所得税改革有效地增加了人均可支配收入，直接提高了居民的消费能力。2019年，中国国内消费税大幅提高，同比增长18.2%，比上年增长14.2个百分点，显著影响居民边际消费倾向，促进消费结构优化升级。

(三)中低收入群体受益显著。此次税制改革的红利将使中低收入群体受益更多。从平均税率(应纳税额/应纳税所得额)来看，5000元以下的低收入群体平均税率下降了2.3%，5000元至3万元的中等收入群体平均税率下降了5.3%，3万元以上的高收入群体平均税率下降了3.1%，即所有收入群体的平均税率都有不同程度的下降，其中中等收入群体的平均税率下降幅度最大。 从税率结构来看，通过扩大3%、10%和20%的区间，减少25%的区间，减税效果向月收入低于3万元的中低收入群体倾斜。 同时，不同年龄组之间存在明显差异，36至50岁年龄组成为减税的主要力量。截至2019年底，新税法已惠及2.5亿纳税人，近1亿人无需为其工资收入缴纳个人所得税。

问题在哪里

新税改作为实施一系列大规模减税和减费政策的重要组成部分，不仅不断提高纳税人的幸福感和收益感，也暴露出完善税制、全面征收所得税等障碍。

(一)现行税收制度有待完善，跨部门联网信息不畅，难以满足综合征管的需要。在当前“代扣代缴+结算支付”的综合征收模式下，纳税人综合收入的收入来源有时是分散的，如劳动报酬收入、报酬收入、提成收入等。根据便利性和邻近性原则，纳税人可以自主选择一个税务机关进行最终结算申报和补税或退税，这使得一个税务机关很难对同一纳税人进行征收和管理，导致不同地区税收分配不均。从税制改革的内容来看，税务部门与银行、教育、房管、社保等部门之间的信息尚未完全共享，难以获得纳税人的准确信息，协调成本增加，制约了短时间内的有效实施，造成税收征管困难。

(二)综合征收收入范围不全面，专项费用扣除标准有待细化，削弱了税收调控的有效性。此次税制改革实现了工资、薪金等四种劳动收入的综合征收。仍有业务收入和其他劳动收入未纳入综合征收范围，这在一定程度上加大了劳动收入与非劳动收入之间的税负差距。目前，六项特别附加扣除标准并不完善，全国范围内的通货膨胀和地区差异没有作为一个整体考虑。扣除项目仍未涵盖居民生活费用的所有方面。除大病医疗特殊附加扣除在限额内据实扣除外，其他五项特殊附加扣除均采用固定扣除模式，税收的公平性和分配收入的调整有待提高。与此同时，现行的社会保障体系仍需完善，这在一定程度上削弱了居民的消费信心，对个税改革产生了一定的挤出效应。

(3)纳税人自我申报意识薄弱，税源趋于多元化，导致税收流失。税法规定，纳税人需要在五种情况下独立申报纳税信息，如从两个以上单位取得工资和薪金。在当前的征管工作中，个人所得税的征收主要是由单位代扣代缴，纳税人很少与征收机构联系。此外，独立纳税的深度宣传不够，纳税人独立纳税申报的意识仍然薄弱和欠缺，导致税源的客观流失。随着纳税人收入来源的多样化，税源的隐蔽性不断扩大，尤其是网络经济的兴起，催生了许多高收入群体。大量经济交易是通过私人账户和网络进行的，属于税收征管的灰色地带，容易导致纳税人主观避税，难以有效发挥收入均衡分配的作用。

相关建议

(1)加快个人税制改革，优化综合税收和税基。一是坚持新的发展理念，牢牢把握稳中求进的总原则，制定精确的政策，进一步完善税制，完善与纳税人相关的消费税和房产税，促进国家治理体系和治理能力的现代化。二是以深化供给面结构改革为重点，继续推进税收方式向综合征收的彻底转变，实现对各种来源收入的完全征税，将经营收入、金融资产生息收入和其他劳动收入纳入综合征收的收入项目，体现社会公平。第三，优化税基，实行不同地区、不同收入群体的差别化税收措施，有效增加中等收入家庭可支配收入，促进居民消费和投资，拉动国内生产总值增长。

(二)合理调整扣除标准和范围，完善社会保障体系。一是实行差别化的特别附加扣除标准，将特别附加扣除标准与家庭收入结构、负担差异和地区差异动态挂钩，进一步增强中低收入群体的收益感。第二，扩大特殊附加扣除的范围，如人寿保险、交通费用等扣除，并在儿童教育的特殊扣除中增加早期教育扣除(如0-3岁婴儿)。第三，完善社会保障体系，继续强化住房保障机制，平衡教育和医疗资源，增加社会救助等。，尽快完成企业社会保障征管制度改革，切实保障中低收入群体的社会保障权益。

(三)实现税收信息共享，加强独立纳税申报奖惩管理。本着效率和开放的原则，建立税务、社保、房建、央行多部门联动机制，实现全链跨部门信息联网共享和电子化处理，有效降低征管成本，防止税源流失。央行仍需准确深化履行职责的“分销服务”改革，积极配合财税体制改革，推动减税、减费政策(如税收结算和支付)的落实。同时，采取更多措施加大对纳税人及时自主申报纳税的奖惩力度，按时足额纳税的纳税人在未来贷款中可以获得更高的信用额度和更低的贷款利率；违规者将面临经济处罚，并与个人信用记录挂钩，以充分调动自我申报和纳税的主观能动性。(张乐的这幅画)